Le istituzioni europee e le politiche anti-discriminazione UE

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Course: Il Parlamento dei diritti
Book: Le istituzioni europee e le politiche anti-discriminazione UE
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Date: Thursday, 30 June 2022, 5:38 PM

1. Introduzione

L'Unione Europea è un'organizzazione sovranazionale che riunisce 27 paesi europei in un consorzio tra democrazie liberali. Gioca un ruolo centrale nel contrastare le discriminazioni in Europa, anche grazie al Parlamento europeo (PE). 

I paesi membri dell'UE
Fonte: Unione Europea

Scopri i profili dei 27 stati membri

Prima di entrare nel dettaglio delle politiche anti-discriminazione che in questo percorso didattico usiamo come caso studio, faremo una breve panoramica delle istituzioni e delle politiche dell'UE, poiché la legislazione europea ha avuto un grande impatto nel promuovere e rafforzare le normative anti-discriminazione degli Stati membri.


2. ABC istituzioni UE

Cosa fa il Parlamento europeo e quali sono le responsabilità della Commissione? Cosa intendiamo con Consiglio europeo e come si differenzia dal Consiglio dell'Unione europea? 

 

 Fonte: Multimedia Centre del Parlamento Europeo, 2014

Riflessioni

Questo video è stato realizzato nel 2014. Da allora l'UE ha subito importanti cambiamenti che hanno avuto delle ripercussioni anche sui dati presentati. Riesci ad individuare quali tra le informazioni date nel video non sono più corrette? 

Leggi l'infografica per una breve guida alle istituzioni dell'UE

Infografica istituzioni UE

Fonte: Unione europea

Scopri come i cittadini europei determinano la composizione delle istituzioni dell’UE: 
Fonte: Multimedia Centre del Parlamento Europeo, 2021  

3. La ripartizione delle competenze fra l'UE e i paesi membri

Per avvicinarsi alle politiche europee e capire il ruolo del Parlamento europeo, si deve partire dal fatto che l'Unione europea può agire solo entro i limiti delle competenze che i paesi membri le hanno conferito per raggiungere gli obiettivi comuni definiti nei trattati.

Articolo 5 del Trattato sull'Unione Europea (TUE):
“La delimitazione delle competenze dell'Unione si fonda sul principio di attribuzione. (...)
In virtù del principio di attribuzione, l'Unione agisce esclusivamente nei limiti delle competenze
che le sono attribuite dagli Stati membri nei trattati per realizzare gli obiettivi da questi stabiliti.
Qualsiasi competenza non attribuita all'Unione nei trattati appartiene agli Stati membri.”


Competenze dell'UE

Fonte: Settori di azione dell'UE, Commissione Europea 

In questo video sono brevemente presentati i poteri dell’UE:

 
 

COMPETENZE PARTICOLARI

Oltre alle competenze descritte sopra, l’Unione può adottare misure per garantire che i paesi dell’UE coordinino le proprie politiche economiche, sociali e occupazionali a livello comunitario.

Nel quadro della governance economica dell’Ue, ad esempio, nel 2010 è stato istituito il Semestre europeo, un periodo di coordinamento (da gennaio a giugno di ogni anno) durante il quale i Paesi membri elaborano le proprie politiche economiche, di bilancio e di occupazione in linea con le indicazioni e le norme fornite dall’UE. Introdotto inizialmente come strumento di coordinamento a livello di politiche economiche e di bilancio, dal 2017 nel Semestre europeo viene integrato il pilastro europeo dei diritti sociali, e successivamente, con l’adozione del Green Deal europeo nel 2019, gli obiettivi di sviluppo sostenibile dell’Agenda 2030 delle Nazioni Unite. Nel 2020 e 2021 il semestre europeo ha subito alcune modifiche temporanee per permettere di concentrarsi sulla preparazione, adozione e attuazione del Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza (Recovery and Resilience Facility) introdotto per far fronte alla pandemia di Covid-19. 

Nei settori in cui l'UE non possiede competenze legislative ma solo di sostegno, perché si tratta di quegli ambiti in cui gli Stati non vogliono perdere la sovranità e/o in cui l'armonizzazione delle legislazioni risulta particolarmente difficile data la varietà di contesti politico-istituzionali, il coordinamento delle politiche nazionali viene messo in atto anche attraverso un altro strumento, il Metodo di coordinamento aperto (MCA): gli Stati membri, pur non introducendo normative comuni legalmente vincolanti, cercano comunque di coordinarsi, di darsi obiettivi congiunti, di confrontarsi, condividere buone pratiche e monitorarsi a vicenda. Ciò accade in particolare in materia di occupazione, protezione sociale, istruzione, gioventù e formazione professionale.

La politica estera e di sicurezza comune dell’UE è caratterizzata da aspetti istituzionali specifici, quali la partecipazione limitata del Parlamento europeo e della Commissione europea nel processo decisionale e l’esclusione di qualsiasi attività legislativa. Tale politica è definita e attuata dal Consiglio europeo (formato dai capi di Stato e di governo dei paesi dell’UE) e dal Consiglio dell’Ue (formato da rappresentanti di ogni paese dell’Ue a livello ministeriale). Il presidente del Consiglio europeo e l’Alto rappresentante dell’Unione per la politica estera e di sicurezza rappresentano l’UE in materia di politica estera e di sicurezza comune.


ESERCIZIO DELLE COMPETENZE

L’esercizio delle competenze dell’UE è soggetto a due principi fondamentali stabiliti nell’articolo 5 del trattato sull’Unione europea:

  • principio di sussidiarietà: nel settore delle sue competenze non esclusive, l’UE può agire solo se, e nella misura in cui, l’obiettivo di un’azione proposta non può essere raggiunto in maniera soddisfacente da parte dei paesi dell’UE, ma potrebbe essere realizzato in modo migliore a livello comunitario.
  • principio di proporzionalità: il contenuto e l’ambito di applicazione dell’azione dell’UE non può superare quanto è necessario per il conseguimento degli obiettivi dei trattati.

Articolo 5 del TUE
“L'esercizio delle competenze dell'Unione si fonda sui principi di sussidiarietà e proporzionalità. (...) 
In virtù del principio di sussidiarietà, nei settori che non sono di sua competenza esclusiva l'Unione interviene soltanto se e in quanto gli obiettivi dell'azione prevista non possono essere conseguiti in misura sufficiente dagli Stati membri, né a livello centrale né a livello regionale e locale, ma possono, a motivo della portata o degli effetti dell'azione in questione, essere conseguiti meglio a livello di Unione.
Le istituzioni dell'Unione applicano il principio di sussidiarietà conformemente al protocollo sull'applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità. I parlamenti nazionali vigilano sul rispetto del principio di sussidiarietà secondo la procedura prevista in detto protocollo.

In virtù del principio di proporzionalità, il contenuto e la forma dell'azione dell'Unione si limitano a quanto necessario per il conseguimento degli obiettivi dei trattati. Le istituzioni dell'Unione applicano il principio di proporzionalità conformemente al protocollo sull'applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità.”

4. La legislazione europea

La complessa struttura giuridica dell'Unione europea si è evoluta nel tempo. Vale la pena ricapitolare il percorso e i riflessi che ha avuto sullo sviluppo delle leggi anti-discriminazione (fonte FRA 2018).


Il diritto dell'Unione europea entra a far parte del sistema giuridico di ciascuno Stato membro. E’ suddiviso in diritto primario e diritto secondario. Il diritto primario stabilisce la ripartizione delle competenze tra l'Unione europea e gli Stati membri e definisce il quadro giuridico all'interno del quale le istituzioni dell’UE attuano le politiche.

Il diritto secondario (o diritto derivato) include: 

  • i regolamenti: di applicazione generale, vincolanti in tutti i loro elementi e sono direttamente applicabili in tutti i paesi dell'Unione europea, senza necessità di recepimento nel diritto nazionale. Devono essere pienamente rispettati dai destinatari: singoli individui, Stati membri e istituzioni dell'Unione;
  • le direttive: vincolano gli Stati membri per quanto riguarda un obiettivo comune da raggiungere, lasciando tuttavia alle autorità nazionali la facoltà di decidere in merito alla forma e ai mezzi attraverso cui raggiungere gli obiettivi stabiliti. La direttiva deve essere recepita dallo stato membro attraverso un’apposita legge che adatta la legislazione nazionale agli obiettivi indicati;
  • le decisioni: sono vincolanti in tutti gli elementi ma solo nei confronti dei destinatari, ad esempio un Paese membro, persone fisiche, un'azienda, etc. 

Oltre a questi  atti giuridici vincolanti, vi sono anche gli atti giuridici non vincolanti ovvero le raccomandazioni ed i pareri (art 288 del TFUE). 

Anche la giurisprudenza della Corte di giustizia dell'Unione europea (CGUE) costituisce una fonte di diritto comunitario.


5. Il processo legislativo

Il processo legislativo dell’UE si sviluppa all'interno del cosiddetto “triangolo istituzionale” costituito da tre istituzioni comunitarie:

Il triangolo istituzionale dell'UE

IL PARLAMENTO EUROPEO

Il Parlamento europeo, unico organo dell’UE direttamente eletto, rappresenta gli oltre 447 milioni di abitanti dei paesi membri (dato 2021, fonte Eurostat) ed è composto da 705 deputati. È stato eletto per la prima volta a suffragio universale nel 1979. Le sue competenze sono state estese mediante successive modifiche ai trattati dell’UE. Il suo ruolo nel processo legislativo è quello di co-legislatore insieme al Consiglio dell'UE, ovvero emenda e adotta le proposte della Commissione, la sola ad avere il diritto di iniziativa legislativa. 


LA COMMISSIONE EUROPEA

La Commissione europea rappresenta gli interessi dell'Unione europea nel suo complesso. Le sue principali funzioni sono: proporre le politiche e la legislazione comune e garantirne il rispetto; assicurare l’attuazione delle politiche e gestire il bilancio comunitario. Viene nominata ogni cinque anni, a seguito delle elezioni europee. La Commissione è composta da un collegio di 27 commissarie/i (una/o per ciascun Paese membro) e guidata da un/a Presidente eletto/a dal Parlamento su proposta del Consiglio europeo. I commissari sono scelti dal/la Presidente; una volta approvati dal Parlamento, vengono nominati dal Consiglio europeo e assumono ufficialmente le proprie funzioni. 

La Commissione prepara le proposte legislative di propria iniziativa, su richiesta del Parlamento o dei Paesi membri, o in seguito a iniziative della cittadinanza, spesso dopo pubbliche consultazioni aperte a diversi portatori d’interesse tra cui la società civile. 

Il dipartimento della Commissione che si occupa delle leggi anti-discriminazione è la Direzione Generale Occupazione, affari sociali e inclusione (DG EMPL).  

In questa infografica, l’attuale composizione della Commissione Europea: 


Composizione Commissione Europea (2019-2024)

Fonte: Commissione Europea 

Approfondisci le 6 priorità della Commissione europea per il periodo 2019-2024.


IL CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA

Il Consiglio dell’Unione europea rappresenta i governi dei 27 paesi membri dell'UE a livello ministeriale: i suoi membri, infatti, sono i ministri di ciascun paese competenti per la materia in discussione ( → Le 10 formazioni del Consiglio).

Il Consiglio è presieduto a turno da uno stato membro per un periodo di sei mesi. Nel processo decisionale europeo, il Consiglio è co-legislatore insieme al Parlamento. Varie volte al mese i ministri competenti di ciascun paese membro si incontrano per decidere su temi specifici: affari economici, trasporti, energia, agricoltura, etc. A seconda dell’ambito, il Consiglio delibera a maggioranza semplice, a maggioranza qualificata o all’unanimità. Quest’ultima è richiesta soprattutto per tutti gli ambiti considerati particolarmente sensibili dai Paesi membri, ad esempio le questioni legate alla politica estera e di sicurezza comune, tra cui l’adesione di un nuovo Paese, le finanze europee e questioni legate alla protezione sociale.

La maggioranza qualificata 
Circa l’80% delle deliberazioni del Consiglio dell’UE avviene secondo la regola della “doppia maggioranza” o maggioranza qualificata. Secondo l’articolo 238 del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea (TFUE) “per maggioranza qualificata si intende almeno il 55 % dei membri del Consiglio rappresentanti gli Stati membri partecipanti che totalizzino almeno il 65 % della popolazione di tali Stati.


La gran parte delle normative comunitarie è adottata congiuntamente dal Parlamento europeo e dal Consiglio dell’UE utilizzando la procedura legislativa ordinaria, anche detta codecisione (COD). 

Esplora l'infografica che ne descrive il funzionamento e la possibilità di una, due o tre letture da parte dei due co-legislatori e una procedura di conciliazione tra PE e Consiglio:

Procedura legislativa

Fonte: Parlamento europeo





6. Primi sviluppi della normativa anti-discriminazione



Il principio di non discriminazione del lavoratore sulla base della nazionalità e del genere era stato introdotto già nei Trattati di Roma del 1957 allo scopo di favorire la libertà di movimento, l'uguaglianza di remunerazione e altre condizioni. La sentenza Defrenne, emessa dalla Corte di giustizia dell'Unione europea (CGUE) nel 1976, ha confermato che la parità di retribuzione fa parte dei principi fondamentali della Comunità ed è pertanto invocabile dai cittadini europei anche nei Paesi Membri dove la legislazione non prevede disposizioni in merito.

Se i primi sviluppi dell'anti-discriminazione sono legati alle esigenze di integrazione economica, si assiste ad uno scarto in avanti grazie all'integrazione politica con la trasformazione della Comunità Economica Europea (CEE) in Unione europea a partire dal 1992. 

Il Trattato di Amsterdam del 1997 attribuisce all'UE nuovi poteri in materia di lotta contro la discriminazione (art.13) e nel giro di pochi anni si assiste alla forte espansione della normativa. 

La non-discriminazione assurge anche a diritto fondamentale nel Trattato di Nizza del 2000 con l'adozione della Carta dei Diritti Fondamentali che contiene una sezione dedicata all'uguaglianza. La Carta diventa giuridicamente vincolante nell’UE con l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona a dicembre 2009, acquisendo lo stesso effetto giuridico dei trattati dell’Unione.



7. Normative anti-discriminazione



Negli anni ‘90 vari gruppi di interesse hanno esercitato pressione affinché il divieto di discriminazione sancito dal diritto dell’Unione fosse esteso ad altri ambiti quali: la razza e l’origine etnica, l’orientamento sessuale, le convinzioni religiose, l’età e la disabilità.

La prima direttiva anti-discriminazione introdotta nella legislazione europea è stata la Direttiva sull'uguaglianza razziale (Racial Equality Directive, 2000/43/EC)  che ha introdotto il principio di parità di trattamento tra persone indipendentemente dalla razza o l’origine etnica non solo nell’ambito del lavoro, ma anche nell’accesso ai beni e ai servizi e nell’accesso alla protezione sociale (assistenza sanitaria, istruzione e abitazione).

Poco dopo è stata adottata la Direttiva per la parità di trattamento in materia di occupazione e di condizioni di lavoro (Employment Equality Directive o Framework Employment Directive, 2000/78/EC)  che ha incluso il divieto alla discriminazione sulla base della religione, la disabilità, l’età e l’orientamento sessuale in ambito lavorativo.

Nel 2004 la Direttiva sulla parità di trattamento tra uomini e donne per quanto riguarda l'accesso a beni e servizi e la loro fornitura (Gender Goods and Services Directive, 2004/113/EC), ha esteso la protezione contro la discriminazione fondata sul sesso a questo settore. Tuttavia, la tutela contro tale tipo di discriminazione non corrisponde esattamente a quella riconosciuta dalla direttiva sull’uguaglianza razziale, in quanto garantisce parità di trattamento solo per l'accesso ai beni e ai servizi ma non nel campo della protezione sociale.

Inoltre, le tre direttive anti-discriminazione non avevano vincolato gli Stati membri ad utilizzare il codice penale per sanzionare gli atti discriminatori. Ecco perché nel 2008 è stata introdotta una Decisione quadro del Consiglio dell’UE che ha obbligato tutti gli Stati membri UE a prevedere sanzioni penali nel caso dell'incitamento alla violenza o all'odio sulla base di razza, colore della pelle, origine, religione o credo, etnia e nazionalità oltre alla diffusione di materiale razzista o xenofobico e al condono, negazione, o trivializzazione del genocidio, crimini di guerra e crimini contro l'umanità su questi gruppi. Gli Stati membri sono stati inoltre obbligati a considerare aggravante l'intento razzista o xenofobo.

La tabella riassuntiva presentata nel 2012 da Social Platform in un'audizione al Parlamento europeo aiuta a visualizzare quali sono gli ambiti coperti dalla normativa europea:



Fonte: Pierre Baussand, Social Platform 2012

Poiché la normativa europea ha finito per assicurare una tutela disomogenea contro le discriminazioni, la Commissione europea ha proposto una nuova «direttiva orizzontale» per uniformare le garanzie previste dalla legge sia rispetto ai motivi che configurano la discriminazione che agli ambiti di applicazione.

Il Parlamento europeo ha espresso il suo parere sostanzialmente positivo sulla direttiva con una risoluzione adottata il 2 aprile 2009. Tuttavia, la direttiva orizzontale è rimasta bloccata in Consiglio da allora per l'opposizione di sette paesi membri, tra cui la Germania.

Il Trattato di Lisbona, infatti, ha introdotto una clausola orizzontale per fare sì che la lotta contro le discriminazioni sia integrata in tutte le politiche e le azioni dell'UE (art.10 del TFEU). Per questo, ora non basta più la procedura legislativa ordinaria (COD) con l'approvazione a maggioranza qualificata per fare modifiche normative. Si deve utilizzare una procedura legislativa speciale (APP): il Consiglio delibera all'unanimità, previa approvazione del Parlamento europeo. 

Nei programmi della Commissione del 2016 e del 2019 la Direttiva anti-discriminazione è tornata tra le priorità dell’esecutivo europeo ma ancora oggi non si è raggiunta l'unanimità necessaria per la sua approvazione.



8. Status di trasposizione e implementazione

L’obiettivo delle normative anti-discriminazione è far sì che tutti accedano alle opportunità disponibili in modo uguale ed equo. Le persone che si trovano in situazioni analoghe devono poter ricevere un trattamento simile ed è espressamente vietato il trattamento meno favorevole dovuto ad una qualche caratteristica posseduta.

I cittadini europei possono esercitare il loro diritto di ricorso in caso di discriminazione sia diretta - ovvero in caso di trattamento differente in un contesto equiparabile - che indiretta ovvero in ragione di uno svantaggio che non può essere giustificato da un obiettivo legittimo e proporzionato. 

In altre parole, la discriminazione diretta si verifica quando una persona viene trattata peggio di quanto verrebbe trattata un'altra persona nella stessa situazione, per via della sua appartenenza etnica, del suo orientamento sessuale, del suo credo, etc. Nei casi di discriminazione indiretta una persona finisce invece per essere penalizzata da disposizioni, criteri o comportamenti apparentemente neutri, ma che sono sproporzionati o non hanno una giustificazione oggettiva. 

Tutti gli Stati membri hanno trasposto le normative anti-discriminazione e, ad oggi (aprile 2022), non ci sono procedure di infrazione pendenti sulla trasporizione o applicazione della Employment Equality Directive.  La Commissione, in virtù degli obblighi derivanti dai trattati, attraverso la procedura di infrazione può agire contro uno stato membro nel caso in cui individua possibili violazioni del diritto dell’UE sulla base di proprie indagini o di denunce da parte di cittadini, imprese e altre parti interessate. La procedura di infrazione può implicare che la CE deferisca il caso alla Corte di giustizia e l’imposizione di sanzioni pecuniarie. 

E' nell'implementazione, invece, che si riscontrano ostacoli quali:




In una plenaria dell’ottobre 2019, il Parlamento europeo  ha ribadito la necessità dell'adozione di una direttiva riguardo la nuova strategia dell'UE sull'uguaglianza di genere. Durante la discussione alcuni europarlamentari, pur sottolineando l'importanza della lotta contro la discriminazione, hanno messo in dubbio la necessità di una proposta de parte della Commissione, poiché considerata una violazione della competenza nazionale su alcune questioni e in contrasto con il principi di sussidiarietà e proporzionalità. Il processo risulta tuttora bloccato da una mancata decisione da parte del Consiglio.

Il 19 marzo 2021 la Commissione ha presentato la sua terza relazione sull'applicazione della direttiva sull'uguaglianza razziale (Directive 2000/43/EC) e la direttiva sull'uguaglianza in materia di occupazione (Directive 2000/78/EC). La relazione non solo sottolinea le ancora presenti sfide da superare, ma individua anche alcune possibili strade per migliorare l’applicazione delle due direttive. Queste comprendono il rafforzamento del ruolo degli organismi per la parità di opportunità (equality bodies) e il supporto degli Stati membri nel monitoraggio dell'applicazione delle direttive. 

Per una panoramica esaustiva dello status di trasposizione, paese per paese, raccomandiamo la lettura dell'ultima relazione della CE:  https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/report_on_the_application_of_the_racial_equality_directive_and_the_employment_equality_directive_en.pdf.

Nel video, l'intervento dell'eurodeputata estone Yana Toom (Gruppo dell'Alleanza dei Democratici e dei Liberali per l'Europa) all'assemblea plenaria del Parlamento europeo, il 15 settembre 2016, solleva la rilevanza dell'Employment Equality Directive nell'ambito del dibattito sul diritto delle lavoratrici ad indossare il velo islamico. 




Nel video, l'intervento dell'eurodeputato spagnolo Javi López (Gruppo dell'Alleanza progressista di Socialisti e Democratici al Parlamento Europeo) all'assemblea plenaria del Parlamento europeo, il 10 febbraio 2015, sottolinea la persistenza di discriminazioni salariali evidenziando come, per colmare il divario fra le retribuzioni percepite da uomini e donne, queste ultime dovrebbero lavorare 84 giorni in più all'anno.