Le istituzioni europee e le politiche anti-discriminazione UE

Site: Moodle OBC - Transeuropa
Course: Il Parlamento dei diritti
Book: Le istituzioni europee e le politiche anti-discriminazione UE
Printed by: Guest user
Date: Tuesday, 11 August 2020, 2:09 AM

1. Introduzione

L'Unione Europea è un'organizzazione sovranazionale che riunisce 28 paesi europei in un consorzio tra democrazie liberali. Gioca un ruolo centrale nel contrastare le discriminazioni in Europa, anche grazie al Parlamento europeo (PE). 

Prima di entrare nel dettaglio, faremo una breve panoramica delle istituzioni e delle politiche dell'UE, poiché la legislazione europea ha avuto un grande impatto nel promuovere e rafforzare le normative anti-discriminazione degli Stati membri.

Fonte: Unione Europea

2. ABC istituzioni UE

Cosa fa il Parlamento europeo e quali sono le responsabilità della Commissione? Cosa intendiamo con Consiglio europeo e come si differenzia dal Consiglio dell'Unione europea? 



Leggi l'infografica per una breve guida alle istituzioni dell'UE

ABC delle istituzioni europee




3. La ripartizione delle competenze fra l'UE e i paesi membri

Per avvicinarsi alle politiche europee e capire il ruolo del Parlamento europeo, si deve partire dal fatto che l'Unione europea può agire solo entro i limiti delle competenze che i paesi membri le hanno conferito per raggiungere gli obiettivi comuni definiti nei trattati.  


COMPETENZE PARTICOLARI

Oltre alle competenze descritte sopra, l’Unione può adottare misure per garantire che i paesi dell’UE coordinino le proprie politiche economiche, sociali e occupazionali a livello comunitario.

A tale proposito è stato istituito il Semestre europeo, un determinato periodo dell'anno (i primi 6 mesi, da gennaio a giugno) in cui l'UE fornisce indicazioni ai Paesi membri affinché elaborino le rispettive politiche economiche, di bilancio e di occupazione nella maniera più uniforme possibile.

Inoltre - nei settori in cui l'UE non possiede competenze legislative ma solo di sostegno, perché si tratta di quegli ambiti in cui gli Stati non vogliono perdere la sovranità e/o in cui l'armonizzazione delle legislazioni risulta particolarmente difficile data la varietà di contesti politico-istituzionali - il coordinamento delle politiche nazionali viene messo in atto anche attraverso un altro strumento, il Metodo aperto di coordinamento (MAC): gli Stati membri, pur non introducendo normative comuni legalmente vincolanti, cercano comunque di coordinarsi, di darsi obiettivi congiunti, di confrontarsi nelle buone pratiche e di monitorarsi a vicenda. Ciò accade in particolare in materia di occupazione, protezione sociale, istruzione, gioventù e formazione professionale.

La politica estera e di sicurezza comune dell’UE è caratterizzata da aspetti istituzionali specifici, quali la partecipazione limitata del Parlamento europeo e della Commissione europea nel procedimento decisionale e l’esclusione di qualsiasi attività legislativa. Tale politica è definita e attuata dal Consiglio europeo (formato dai capi di Stato e di governo dei paesi dell’UE) e dal Consiglio (formato da rappresentanti di ogni paese dell’UE a livello ministeriale). Il presidente del Consiglio europeo e l’alto rappresentante dell’Unione per la politica estera e di sicurezza rappresentano l’UE in materia di politica estera e di sicurezza comune.

ESERCIZIO DELLE COMPETENZE

L’esercizio delle competenze dell’UE è soggetto a due principi fondamentali stabiliti nell’articolo 5 del trattato sull’Unione europea:

  • proporzionalità: il contenuto e l’ambito di applicazione dell’azione dell’UE non può superare quanto è necessario per il conseguimento degli obiettivi dei trattati

  • sussidiarietà: nel settore delle sue competenze non esclusive, l’UE può agire solo se, e nella misura in cui, l’obiettivo di un’azione proposta non può essere raggiunto in maniera soddisfacente da parte dei paesi dell’UE, ma potrebbe essere realizzato in modo migliore a livello comunitario.


4. La legislazione europea

La complessa struttura giuridica dell'Unione europea si è evoluta nel tempo. Vale la pena ricapitolare il percorso e i riflessi che ha avuto sullo sviluppo delle leggi anti-discriminazione1.


Il diritto dell'Unione europea entra a far parte del sistema giuridico di ciascuno Stato membro. E’ suddiviso in diritto primario e diritto secondario. Il diritto primario stabilisce la ripartizione delle competenze tra l'Unione europea e gli Stati membri e definisce il quadro giuridico all'interno del quale le istituzioni dell’UE attuano le politiche.

Il diritto secondario includeregolamenti che sono di applicazione generale, vincolanti in tutti i loro elementi e direttamente applicabili in tutti i paesi dell'Unione europea, senza necessità di recepimento nel diritto nazionale. Devono essere pienamente rispettati dai destinatari: singoli individui, Stati membri, istituzioni dell'Unione; le direttive che vincolano gli Stati membri per quanto riguarda il risultato da raggiungere, salva restando la competenza degli organi nazionali in merito alla forma e ai mezzi. La direttiva deve essere quindi recepita dallo stato membro che adatta la legislazione nazionale agli obiettivi indicati; le decisioni sono vincolanti in tutti gli elementi ma se trattano situazioni specifiche lo sono solo nei confronti del destinatario (ad esempio, un paese UE, persone fisiche, un'azienda, etc). 

Oltre agli atti giuridici vincolanti, già citati, vi sono anche gli atti giuridici non vincolanti ovvero le raccomandazioni ed i pareri (art 288 del TFUE). 

Anche la giurisprudenza della Corte di giustizia dell'Unione europea (CGUE o ECJ) costituisce una fonte di diritto comunitario.


1 Fonte: FRA, Handbook on European non-discrimination law, 2010 http://fra.europa.eu/sites/default/files/fra_uploads/1510-FRA-CASE-LAW-HANDBOOK_EN.pdf

5. Il processo legislativo


Il processo legislativo dell’UE si sviluppa all'interno del cosiddetto “triangolo istituzionale” costituito da tre istituzioni comunitarie:

CCP-ITA


IL PARLAMENTO EUROPEO

Il Parlamento, unico organo dell’UE direttamente eletto, rappresenta i 500 milioni di abitanti ed è composto da 751 deputati. È stato eletto per la prima volta a suffragio universale nel 1979. Le sue competenze sono state estese mediante successive modifiche ai trattati dell’UE. Il suo ruolo nel processo legislativo è quello di co-legislatore insieme al Consiglio dei ministri dell'Ue, ovvero emenda e adotta le proposte della Commissione, la sola ad avere il diritto di iniziativa legislativa. 

LA COMMISSIONE EUROPEA

La Commissione europea rappresenta gli interessi dell'Unione europea nel suo complesso. Le sue principali funzioni sono: proporre le politiche e la legislazione comune; garantirne il rispetto; assicurare l’attuazione delle politiche e gestire il bilancio. Viene nominata ogni  cinque anni, a seguito delle elezioni europee. I membri della Commissione, attualmente uno per ciascun paese (tra cui il presidente e i vicepresidenti), sono esaminati dal Parlamento europeo prima di assumere le proprie funzioni. Il presidente della Commissione è eletto dal Parlamento su proposta del Consiglio europeo. La Commissione prepara le proposte legislative di propria iniziativa o su richiesta del Parlamento o paesi UE, o in seguito a iniziative della cittadinanza, spesso dopo pubbliche consultazioni. Il dipartimento della Commissione che si occupa delle leggi anti-discriminazione è il Directorate-General for Employment, Social Affairs and Equal Opportunities.

IL CONSIGLIO

Il Consiglio dei ministri o semplicemente Consiglio rappresenta i governi dei paesi membri dell'UE. E’ presieduto a turno da uno stato membro per un periodo di sei mesi. Il Consiglio è co-legislatore insieme al PE e condivide la funzione esecutiva con la Commissione europea. Varie volte al mese i ministri competenti di ciascun paese membro si incontrano per decidere su temi specifici: affari economici, trasporti, energia, agricoltura, etc. Le decisioni sono prese perlopiù con voto di maggioranza qualificata ovvero con il voto favorevole del 55% degli stati membri e del 65% della popolazione dell’UE ma su alcuni ambiti quali la fiscalità o politica estera è richiesta l'unanimità.


La gran parte delle normative comunitarie è adottata congiuntamente dal Parlamento europeo e dal Consiglio utilizzando la procedura legislativa ordinaria (COD)Esplora l'infografica che ne descrive il funzionamento e la possibilità di una, due o tre letture da parte dei due co-legislatori e una procedura di conciliazione tra PE e Consiglio:





6. Primi sviluppi della normativa anti-discriminazione


Il principio di non discriminazione del lavoratore sulla base della nazionalità e del genere era stato introdotto già nei Trattati di Roma del 1957 allo scopo di favorire la libertà di movimento, l'uguaglianza di remunerazione e altre condizioni. La sentenza Defrenne, emessa dalla Corte di giustizia dell'Unione europea (CGUE o ECJ) nel 1976, ha confermato che la parità di retribuzione fa parte dei principi fondamentali della Comunità ed è pertanto invocabile dai cittadini europei anche nei Paesi Membri dove la legislazione non prevede disposizioni in merito.1 

Se i primi sviluppi dell'anti-discriminazione sono legati alle esigenze di integrazione economica, si assiste ad uno scarto in avanti grazie all'integrazione politica con la trasformazione della CEE in Unione europea a partire dal 1992. 

Il Trattato di Amsterdam del 1997 attribuisce all'UE nuovi poteri in materia di lotta contro la discriminazione (art.13) e nel giro di pochi anni si assiste alla forte espansione della normativa. 

La non-discriminazione assurge anche a diritto fondamentale nel Trattato di Nizza del 2000 con l'adozione della Carta dei Diritti Fondamentali che contiene una sezione dedicata all'uguaglianza. E a sua volta, la Carta diventa giuridicamente vincolante nell’UE con l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, a dicembre 2009, ed ora ha lo stesso effetto giuridico dei trattati dell’Unione. 

 

 1 Fonte ENAR “Law and equality: an introduction, febbraio 2009


7. Normative anti-discriminazione


Negli anni ‘90 vari gruppi di interesse hanno esercitato pressione affinché il divieto di discriminazione sancito dal diritto dell’Unione fosse esteso ad altri ambiti quali: la razza e l’origine etnica, l’orientamento sessuale, le convinzioni religiose, l’età e la disabilità.

La prima direttiva anti-discriminazione introdotta nella legislazione europea è stata quella sulla parità indipendentemente dalla razza, lRacial Equality Directive (2000/43/EC) che ha introdotto il principio di parità di trattamento tra persone indipendentemente dalla razza o l’origine etnica non solo nell’ambito del lavoro ma anche nell’accesso ai beni e ai servizi e nell’accesso alla protezione sociale (assistenza sanitaria, l’istruzione e l’abitazione).

Poco dopo è stata adottata la direttiva sulla parità di trattamento in materia di occupazione la Employment Equality Directive (2000/78/EC) o Framework Employment Directive, che ha incluso il divieto alla discriminazione sulla base della religione, la disabilità, l’età e l’orientamento sessuale in ambito lavorativo.

Nel 2004 la direttiva sulla parità di trattamento tra uomini e donne in materia di accesso ai beni e servizi, la Gender Goods and Services Directive (2004/113/EC), ha esteso la protezione contro la discriminazione fondata sul sesso a questo settore. Tuttavia, la tutela contro tale tipo di discriminazione, non corrisponde esattamente a quella riconosciuta dalla direttiva sull’uguaglianza razziale, in quanto garantisce parità di trattamento solo per l'accesso ai beni e ai servizi ma non nel campo della protezione sociale.

Inoltre, le tre direttive anti-discriminazione NON avevano vincolato gli Stati membri ad utilizzare il codice penale per sanzionare gli atti discriminatori. Ecco perché nel 2008 è stata introdotta una Decisione quadro del Consiglio europeo che ha obbligato tutti gli Stati membri UE a prevedere sanzioni penali nel caso dell'incitamento alla violenza o all'odio sulla base di razza, colore, origine, religione o credo, etnia e nazionalità oltre alla diffusione di materiale razzista o xenofobico e al condono, negazione, o trivializzazione del genocidio, crimini di guerra e crimini contro l'umanità su questi gruppi. Gli Stati membri sono stati inoltre obbligati a considerare aggravante l'intento razzista o xenofobo.

La tabella riassuntiva presentata nel 2012 da Social Platform in un'audizione al Parlamento Europeo aiuta a visualizzare quali sono gli ambiti coperti dalla normativa europea:


Poiché la normativa europea ha finito per assicurare una tutela disomogenea contro le discriminazione, le istituzioni europee hanno elaborato un nuova proposta di «direttiva orizzontale» in grado di uniformare le garanzie previste per legge sia rispetto ai motivi che configurano la discriminazione che agli ambiti di applicazione.

Il Parlamento europeo ha espresso il suo parere sostanzialmente positivo sulla direttiva con una risoluzione adottata il 2 aprile 2009. Tuttavia, la direttiva orizzontale è rimasta bloccata in Consiglio da allora per l'opposizione di sette paesi membri, tra cui la Germania.

Il Trattato di Lisbona, infatti, ha introdotto una clausola orizzontale per fare sì che la lotta contro le discriminazioni sia integrata in tutte le politiche e le azioni dell'UE (art.10 del TFEU). Per questo, ora non basta più la procedura legislativa ordinaria (COD) con l'approvazione a maggioranza qualificata per fare modifiche normative. Si deve utilizzare una procedura legislativa speciale (APP): il Consiglio delibera all'unanimità, previa approvazione del Parlamento europeo. 

Nel programma della Commissione per il 2016 la Direttiva anti-discriminazione è tornata tra le priorità dell’esecutivo europeo ma ancora oggi non si è raggiunta l'unanimità necessaria per la sua approvazione.


8. Status di trasposizione e implementazione

L’obiettivo delle normative anti-discriminazione è fare sì che tutti accedano alle opportunità disponibili in modo uguale ed equo. Le persone che si trovano in situazioni analoghe devono poter ricevere un trattamento simile ed è espressamente vietato il trattamento meno favorevole dovuto ad una qualche caratteristica posseduta.

I cittadini europei possono esercitare il loro diritto di ricorso in caso di discriminazione sia diretta - ovvero in caso di trattamento differente in un contesto equiparabile - che indiretta ovvero in ragione di uno svantaggio che non può essere giustificato da un obiettivo legittimo e proporzionato. 

In altre parole, la discriminazione diretta si verifica quando una persona viene trattata peggio di quanto verrebbe trattata un'altra persona nella stessa situazione, per via della sua appartenenza etnica, del suo orientamento sessuale, del suo credo, etc. Nei casi di discriminazione indiretta una persona finisce invece per essere penalizzata da disposizioni, criteri o comportamenti apparentemente neutri, ma che sono sproporzionati o non hanno una giustificazione oggettiva. 

Tutti gli Stati membri hanno trasposto le normative anti-discriminazione anche se ci sono tre procedure di infrazione pendenti sulla trasposizione o applicazione della Employment Equality Directive a seguito di ricorsi alla Commissione. 

E' nell'implementazione, invece, che si riscontrano ostacoli quali:


Per una panoramica esaustiva dello status di trasposizione, paese per paese, raccomandiamo la lettura dei report della Commissione europea 2014 e 2015 http://ec.europa.eu/justice/discriminazione/files/com_2014_2_en.pdf http://ec.europa.eu/justice/discriminazione/files/comparative_analysis_nd__2015.pdf


Nel video, l'intervento dell'eurodeputata estone Yana Toom (Gruppo dell'Alleanza dei Democratici e dei Liberali per l'Europa) all'assemblea plenaria del Parlamento europeo, il 15 settembre 2016, solleva la rilevanza dell'Employment Equality Directive nell'ambito del dibattito sul diritto delle lavoratrici ad indossare il velo islamico. 




Nel video, l'intervento dell'eurodeputato spagnolo Javi López (Gruppo dell'Alleanza progressista di Socialisti e Democratici al Parlamento Europeo) all'assemblea plenaria del Parlamento europeo, il 10 febbraio 2015, sottolinea la persistenza di discriminazioni salariali evidenziando come, per colmare il divario fra le retribuzioni percepite da uomini e donne, queste ultime dovrebbero lavorare 84 giorni in più all'anno.