Il ruolo dell’Unione Europea nella tutela della libertà dei media

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Course: La situazione della libertà dei media in Europa e l’impatto delle politiche UE
Book: Il ruolo dell’Unione Europea nella tutela della libertà dei media
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Date: Wednesday, 3 June 2020, 2:06 AM

1. Politiche UE: tra mercato unico e diritti fondamentali

Nella normativa UE, la libertà dei media è un diritto fondamentale riconosciuto e protetto dai trattati ai quali gli Stati membri aderiscono:


Trattato sull'Unione europea - Articolo 2

L'Unione si fonda sui valori del rispetto della dignità umana, della libertà, della democrazia, dell'uguaglianza, dello Stato di diritto e del rispetto dei diritti umani, compresi i diritti delle persone appartenenti a minoranze. Questi valori sono comuni agli Stati membri in una società caratterizzata dal pluralismo, dalla non discriminazione, dalla tolleranza, dalla giustizia, dalla solidarietà e dalla parità tra donne e uomini.

Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea – Articolo 11

1. Ogni individuo ha diritto alla libertà di espressione. Tale diritto include la libertà di opinione e la libertà di ricevere o di comunicare informazioni o idee senza che vi possa essere ingerenza da parte delle autorità pubbliche e senza limiti di frontiera.

2. La libertà dei media e il loro pluralismo sono rispettati.

L’Articolo 11 corrisponde all’Articolo 10 della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo.


La libertà dei media è centrale alla modalità con cui l’Unione concepisce se stessa; è importante nelle trattative per l’adesione in UE dei Paesi candidati, quale parte integrante dei criteri di Copenhagen che richiedono l’esistenza di garanzie per la democrazie e i diritti umani per poter aderire all’UE. 

Tuttavia, l'UE ha incontrato difficoltà ad elaborare normative in questo settore.  

Dal 2013 il Parlamento europeo chiede alla Commissione di proporre procedure e meccanismi giuridicamente vincolanti per salvaguardare il pluralismo e la libertà dei media nello spazio europeo. Nel 2018 ha ribadito a Commissione e Stati membri le proprie richieste in tal senso, identificando anche alcune aree dove l'approvazione di standard europei minimi è particolarmente urgente.

Tuttavia, ad oggi l’UE è intervenuta a tutela della libertà dei media solo in reazione a singole situazioni problematiche in singoli Stati e sfruttando l'acquis comunitario in altri ambiti, in particolare nelle normative UE sulla concorrenza.

Le difficoltà incontrate nel definire un quadro legislativo di ampio respiro sono state in parte superate attraverso l'elaborazione di norme su aspetti specifici. Un esempio è presentato nel paragrafo seguente.

1.1. Il caso della Audiovisual Media Service Directive

Nell'ambito della sua strategia per il mercato unico digitale, nel maggio 2016 la Commissione ha proposto una riforma della Direttiva sui servizi di media audiovisivi, la cosiddetta AVMSD (Audio visual media services Directive).

La proposta di riforma della Commissione è stata oggetto di intensi negoziati con il Parlamento e il Consiglio in qualità di co-legislatori ed è stata infine adottata a novembre 2018. Gli Stati membri hanno ora fino a 21 mesi per trasporre la direttiva nella loro legislazione nazionale.

L'attuale Direttiva UE sui servizi di media audiovisivi disciplina il coordinamento a livello europeo della legislazione nazionale su tutti i media audiovisivi, e si applica sia alle trasmissioni TV tradizionali, sia ai servizi di video on-demand e alle piattaforme online per la diffusione di contenuti audiovisivi, come YouTube e Facebook.

L'obiettivo principale della riforma era modificare la precedente direttiva del 2010 per aggiornare il quadro giuridico ai drastici mutamenti intervenuti nel panorama dei media in seguito alla rapida diffusione di internet.

I principali elementi di novità introdotti dalla riforma sono sintetizzati in questa infografica:

Pur riconoscendo una rilevanza particolare alle dimensione commerciale relativa alla tutela della libera circolazione dei servizi audiovisivi tra Stati membri, la Direttiva è riuscita a introdurre nuove norme anche per salvaguardare il pluralismo dei media, combattere l'odio razziale e religioso, garantire l'indipendenza delle autorità nazionali dei media.

In particolare, la Direttiva prevede l'obbligo per gli Stati membri di:

- disporre di autorità di regolamentazione indipendenti per i media audiovisivi. Tali autorità (l'AGCOM per l'Italia) dovranno soddisfare i criteri di indipendenza elencati nella direttiva, ovvero essere giuridicamente distinte dal governo e indipendenti, dal punto di vista del funzionamento;

- garantire che le piattaforme online adottino misure per proteggere il pubblico dall'istigazione alla violenza o all'odio e ai contenuti che costituiscono reati (incitazione pubblica a commettere reati terroristici, pornografia infantile e razzismo o xenofobia).

2. La giurisprudenza a tutela della libertà dei media

La Corte di Giustizia dell'UE (CGUE) ha iniziato molto presto a riconoscere con i suoi pronunciamenti l'importanza della libertà dei media per la tutela della democrazia nello spazio europeo. 

Anche la Corte europea dei diritti dell'uomo (CEDU), organismo non dell'UE ma del Consiglio d'Europa, ha avuto un ruolo chiave nel far avanzare gli standard giurisprudenziali a tutela di media e giornalisti liberi e indipendenti. Fin dal 1979, con la sentenza storica del Sunday Times contro Regno Unito, la CEDU ha infatti evidenziato la necessità di fornire protezione al giornalismo investigativo, alle fonti e agli informatori ma ha anche evidenziato il diritto alla privacy contro l'attività giornalistica volta a soddisfare la semplice curiosità del pubblico.

Le sentenze della CGUE, dei tribunali nazionali e della Corte europea dei diritti dell'uomo esemplificate di seguito forniscono il quadro della giurisprudenza a tutela dei media in ambito europeo.


Corte di Giustizia dell’Unione Europea (Fonte: Fundamental Rights Agency)

CGUE - C-160/15 / Sentenza

CGUE - C-547/14 / Sentenza

CGUE - C-486/14 / Parere

CGUE - C-157/14 / Sentenza

CGUE - C-157/14 / Parere

CGUE - C 293/12 e C 594/12 / Sentenza


Corti nazionali (Fonte: Fundamental Rights Agency)

Italy / Court of Cassation, Criminal Division V / 7155

Slovenia / Constitutional Court / U-I-65/13-19

Austria / Constitutional Court / G47/2012 ua


Corte europea dei diritti dell'uomo (Fonte: Council of Europe)

Otto-Preminger-Institut  v. Austria

Jersild v. Denmark    

Vereiniging Weekblad Bluf! v. the Netherlands

Vereinigung Demokratischer Soldaten Österreichs & Gubi v. Austria

3. La procedura di infrazione e l'articolo 7 TUE

Una questione centrale del dibattito sui media in Europa è data dal numero limitato di normative cui potersi rifare per spingere gli Stati membri a garantirne la libertà ed il pluralismo. 

La procedura di infrazione ordinaria  

In alcuni casi e conformemente ai trattati dell’UE, la Commissione può adire le vie legali con una procedura d’infrazione contro un Paese dell’UE che non attua il diritto dell’Unione europea. La Commissione può deferire il caso alla Corte di Giustizia dell'UE che, in alcuni casi, può imporre sanzioni pecuniarie.

Il caso dell’Italia 

La procedura di infrazione avviata contro l’Italia dalla CE nel 2006 su esposto dell’associazione Atroconsumo costituisce un esempio in questo senso. La normativa italiana violava le direttive 2002/21/CE (direttiva quadro), 2002/20/CE (direttiva autorizzazioni) e 2002/77/CE (direttiva concorrenza) perché di fatto ostacolava l'ingresso di nuovi operatori nel mercato dei servizi di radiotelediffusione in tecnica digitale, rafforzando la posizione degli operatori televisivi già presenti sul mercato italiano.  

Il 31 gennaio del 2008, la Corte di Giustizia dell'UE ha emanato una sentenza definitiva in merito alla violazione, a cui ha dato seguito nel maggio 2018 il Consiglio di Stato italiano.

La procedura di sospensione ex articolo 7 TUE 

L'Unione europea può sospendere i diritti di un
o Stato membro (ad esempio il diritto di voto in sede di Consiglio) in caso di violazione grave e persistente dei principi sui quali poggia l'Unione (libertà, democrazia, rispetto dei diritti dell’uomo, delle libertà fondamentali e dello Stato di diritto). 

Il caso dell’Ungheria

Le normative UE riguardanti l’antitrust e la concorrenza non sono sufficienti a sanzionare le violazioni della libertà dei media come dimostra il caso dell’Ungheria. Negli ultimi anni, la proprietà dei media, parallelamente al controllo delle istituzioni democratiche, è andata concentrandosi nelle mani del governo. 

In considerazione di questa situazione, nel 2018 la Commissione LIBE del Parlamento europeo ha presentato un rapporto elencando dodici violazioni tra cui: l’indebolimento della Corte costituzionale e del potere giudiziario, corruzione, restrizione riguardo alla libertà di espressione, concentrazione e intimidazione dei media, di organizzazioni non-governative e di istituti di ricerca.

Alcuni mesi dopo il Parlamento europeo ha approvato per la prima volta l’avvio di una procedura secondo l’articolo 7 TUE.

4. “Soft law” ed il contributo dei portatori di interessi

Rientrano nella categoria del cosiddetto soft law raccomandazioni ed opinioni (definiti atti non vincolanti dell’UE secondo il Trattato sul Funzionamento dell'UE). Anche altri documenti quali rapporti annuali, agende legislative, libri bianchi, libri verdi, linee guida per interpretare le leggi, notificazioni, comunicazioni sono considerati parte del soft lawQuest'ultimo ha un ruolo importante nella definizione dell’agenda e delle politiche comuni su pluralità e libertà dei media. 

Un peso crescente ha assunto nel tempo anche il coinvolgimento nel processo decisionale europeo di vari portatori di interesse attraverso le consultazioni pubbliche, i Gruppi di esperti, le ECI (iniziative dei cittadini europei) etc. 

Il Colloquio annuale sui Diritti Fondamentali (2016)

Il tema del pluralismo dei media e della democrazia ha caratterizzato il secondo Colloquio annuale sui diritti fondamentali del 2016. Nell’incontro, organizzato dalla Commissione europea, gli scambi tra istituzioni dell'UE, Stati membri, ONG, giornalisti, rappresentanti dei media, imprese, accademici e organizzazioni internazionali sono stati orientati dalle raccomandazioni del High Level Group on Media Freedom and Pluralism, dal lavoro dell’Agenzia dell'Unione europea per i diritti fondamentali, il Consiglio d’Europa, le Nazioni Unite - UNESCO in particolare - e dei risultati del Media Pluralism Monitor. Il dibattito è stato affiancato da uno speciale Eurobarometer e dai risultati di una consultazione pubblica alla quale hanno preso parte un numero di partecipanti del Colloquio.

Soft law


4.1. Le risoluzioni del Parlamento europeo

Alla luce dei casi registrati in alcuni Stati membri, e con particolare attenzione al caso dell’Ungheria, il Parlamento europeo negli ultimi anni ha ripetutamente invitato tutti a rispettare i valori dell'Unione Europea e la Commissione a istituire un nuovo meccanismo per la tutela dei diritti fondamentali e la libertà dei media. 

Alcuni passaggi chiave delle iniziative prese dal Parlamento europeo sono:

4.2. Il supporto finanziario

L'Unione europea può agire a tutela della libertà e il pluralismo dei media negli Stati membri e nei paesi candidati anche esercitando il ruolo di donatore.

In questi anni, il Parlamento e la Commissione europea hanno cofinanziato progetti collegati alle politiche dell'UE nel settore dei media, sovvenzionando le organizzazioni della società civile impegnate nel settore e favorendo la loro messa in rete.

Attraverso il finanziamento di una serie di iniziative, l'UE ha contribuito a un maggior monitoraggio delle violazioni, all'istituzione di meccanismi di reazione rapida e più coordinata, alla sensibilizzazione dell'opinione pubblica e alla predisposizione di misure di sostegno concreto come fondi per l'assistenza legale e programmi di residenza protetta per giornalisti minacciati.

Alcune di queste iniziative sono menzionate anche nella risoluzione del Parlamento europeo del 2018 e nella risposta scritta della Commissione alla stessa: entrambi i documenti rilevano che la sfida in questo ambito sarà quella di garantire continuità e sostenibilità nel tempo alle iniziative avviate.

Iniziative di monitoraggio, informazione e supporto concreto a giornalisti minacciati co-finanziate dall'Unione europea:

- Il Centro europeo per la libertà di stampa e dei media European Centre for Press and Media Freedom (ECPMF) è una cooperativa europea con sede a Lipsia (Germania) nata nel 2015 che promuove iniziative concrete di supporto di giornalisti minacciati, oltre che azioni di monitoraggio, sensibilizzazione e advocacy.

OBC Transeuropa è tra i soci fondatori di ECPMF e contribuisce alla missione del Centro curando il Resource Centre sulla libertà dei media in Europa, una piattaforma online che raccoglie e rende accessibili risorse sempre aggiornate in tema di libertà e pluralismo dei media in Europa: pubblicazioni, ma anche servizi di tutela legale, centri di supporto, opportunità formative, campagne e molto altro.

- Il Media Pluralism Monitor (MPM) è uno strumento attuato dal Centro per il Pluralismo e la libertà dei media dell'Istituto Universario Europeo di Fiesole, dal 2013 ogni anno valuta i rischi per il pluralismo dei media negli Stati membri UE e in alcuni stati candidati. 

- Il Mapping Media Freedom (MMF) è una piattaforma curata dall'organizzazione no profit britannica Index on Censorship che da maggio 2014 a luglio 2018 ha documentato più di 3000 violazioni alla libertà di stampa in 35 paesi europei, ovvero gli Stati membri, i candidati o i potenziali candidati dell'Unione europea.

- La banca dati focalizzata sull’abuso delle leggi di diffamazione creata e gestita dallo International Press Institute di Vienna.

4.3. L’iniziativa dei cittadini europei del 2012

Fa parte degli strumenti previsti dall'UE anche il Diritto di iniziativa dei cittadini europei. 

Nel 2012 la società civile si è avvalsa di questo strumento per chiedere alla Commissione europea una revisione della Direttiva sui Servizi di Media Audiovisivi per la protezione del pluralismo dei media attraverso la parziale armonizzazione delle legislazioni nazionali relative a:

  • la proprietà e la trasparenza

  • il conflitto di interesse con incarichi politici 

  • l'indipendenza degli organismi di regolamentazione. 

L’Iniziativa Europea per il Pluralismo dei Media è stata ritirata dagli stessi proponenti ma, seppur forse prematuro, resta un tentativo importante di iniziativa legislativa popolare in tema di libertà e del pluralismo dei media.

5. I Progress report e sostegno alla libertà dei media nei Paesi candidati UE

La libertà dei media in quanto pilastro di una democrazia funzionante è centrale nei criteri politici per aderire all’UE definiti al Consiglio Europeo di Copenhagen nel 1993. 

La Commissione europea utilizza i negoziati di adesione per spingere i paesi candidati a migliorare la situazione dei media. La verifica annuale della situazione riguardante la libertà di espressione e dei media nei singoli paesi candidati si trova nei Progress Report (in particolare nei capitoli 10 e 23).  

Inoltre, tramite lo Strumento per l’assistenza di pre-adesione la Commissione fornisce ai media e alle organizzazioni di giornalisti anche assistenza tecnica e finanziaria.